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创新上杭县生态公益林管护机制的调查与思考
 
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  近年来,上杭县林业局围绕推进上杭林业更好更快发展和生态型工贸强县建设,狠抓了集体林权制度改革和生态公益林管护机制改革“两项改革”,并已取得可喜成效。深入学习实践科学发展观活动在我县林业系统开展以来,围绕如何推进上杭林业科学发展、实现上杭林业科学发展,在上杭生态型工贸强县建设中作出林业更大的贡献,成为我县林业工作值得认真和深入思考解决的重要问题。进一步探索创新上杭县生态公益林管护机制改革,是实现上杭现代林业、生态林业建设的重要抓手,也是推进上杭林业科学发展的客观要求。

  为探索建立我县生态公益林“主体明晰、责权利相统一的管护机制、分工明确的监管机制、严格保护科学经营的利用机制和多渠道多形式的森林生态效益补偿机制”,破解当前生态公益林存在的“管护难保证、补偿难到位、利用难开展”等突出问题,维护国土生态安全,保障经济社会可持续发展,推进上杭林业科学发展和生态型工贸强县建设,根据中共中央、国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》以及县委和林业系统深入学习实践科学发展观活动的部署要求,近期,组织对我县生态公益林保护现状与管护机制进行了广泛深入的调查,并形成了创新上杭县生态公益林管护机制的若干思考和对策,供在抓好今后林业改革和科学发展中参考和借鉴。

  一、基本情况

  我县是南方重点集体林区县之一,全县辖913乡,342个村(居)委会,3718个村(居)民小组,总人口48.26万人,其中农村人口39.22万人。土地总面积417.8万亩,其中林业用地面积335.2万亩,占土地总面积80.2%,林业用地中有林地面积307.2万亩,全县林木总蓄积量达908.99万立方米(其中,林分蓄积量达855.31万立方米),森林覆盖率达73.6%。集体林地面积313.48万亩,占全县林业用地面积的93.5%,国有林面积21.7万亩,占全县林业用地面积的6.5%

  全县重点生态公益林面积78.63万亩,占林业用地面积335.2万亩的23.5%。按生态级别分,国家级生态林面积55.54万亩,70.1%,省级生态林面积23.09万亩,29.9%;按林种分,特用林18.0万亩,22.9%,防护林面积60.63万亩,77.1%;按权属分,国有林面积2.4万亩,3%,分布4个国有经营单位,集体林面积76.23万亩,97%,分布21个乡镇229个建制村。

  二、现行生态公益林管护体制与存在的主要问题

  (一)现行生态公益林管护体制

  现行生态公益林管护,主要是由政府制定管护方案,乡镇政府选聘专职护林员,由乡镇林业站和村两委履行监管责任。中央和省级的森林生态效益补偿资金只补到村委(监管费)和专职护林员(直接管护费)

  (二)现行体制存在的主要问题

  1、管护主体缺位。商品林改革,通过落实经营主体,群众管护积极性显著提高。而生态公益林因管护主体尚不明确,造成村“两委”和少数护林员在管,多数人在看的管护局面。这样的管护体制,缺乏各方力量尤其是广大当地林农的主动参与,造成一些地方生态公益林出现了“蚂蚁搬家”式的零星盗伐现象。

  2、管护模式简单。实行乡镇选聘专业护林员的管护方式,将森林生态效益补偿金作村干部与护林员工资的管护模式,虽然对生态公益林保护起到了一定效果,但由于没有把群众与生态公益林管护的权责利挂钩起来,村民普遍感觉享受不到国家的林业惠民政策。因此,村民自觉参与管护的热情无法得到发挥。这种管护模式往往因管护人员主动性、积极性不高,又怕得罪人,导致盗伐、滥伐生态林的行为时有发生。

  3、监管机制不畅。没有形成完整的生态公益林管护行政责任和监管责任体系,没有将生态公益林管护行政责任、监管责任具体落实到位,管护监管流于形式。

  4、补偿基金偏低。集体林改使商品林山有其主,主有其权,林农收益大幅提升,仅林地使用费一项就已提高到12-15/年亩。而现行生态公益林补偿实施标准为6.75/年亩,生态林与商品林形成较大反差。一是生态公益林直补到农户资金很少即4.38/年·亩(由财政安排补偿性支出4.75/年·亩的50%+省政府实施下游补上游2/年·亩组成),林农对生态公益林的保护意识和积极性还不高。尤其是生态公益林面积少、人口多的村问题尤为突出,群众想退出生态林的呼声日愈高涨。二是现行直接管护费占中央和省级财政安排的补偿基金中的支出比例偏低(财政安排补偿性支出4.75/年·亩的35%1.66/年·亩),护林员的工资报酬无法适应目前工资增幅与物价上涨水平,造成护林员难请、请了难管好的被动局面。

  5、村场矛盾突出。集体林改后,随着木材市场的供不应求,林地价值的不断攀升,木材价格的全面上扬,在利益驱使下,一些国有林经营区所在地村民要求收回划拔或租赁山场,与国有林场、林业采育场等国有林业经营单位发生经营纠纷、国有林经营区被当地村民“蚕食”、侵占的现象有愈演愈烈的趋势。而国有生态公益林经营区,加上受生态公益林限制性利用的影响,村场矛盾更加突出。

  6、区划界定不够合理。存在面积总量偏少、林分质量不高、发布不均匀等缺陷。全县重点生态公益林面积仅占林业用地面积的23.5%;相当一部份生态公益林质量不高,难以发挥森林生态效益;各村面积悬殊较大,造成面积少的村护林难度加大。另外,受商品林与生态林收益存在较大反差的影响,造成2004年对棉花滩电站库区重点公益林进行调整后,全县有稔田、庐丰、临城、中都、下都等5个乡镇的部分村不肯界定为生态公益林,至今未签订生态公益林界定书,面积达2.4万亩。

  7、配套制度滞后。虽然我国政策法律对生态公益林建设和保护提出了原则性意见,但对于重点生态公益林的区划界定、森林生态效益补偿基金来源与标准、管护责任等没有出台具体的下位法或地方法规进行规定,生态公益林的有关立法落后于生态建设步伐。

  三、创新生态公益林管护机制的对策

  (一)准确把握政策,落实管护主体。

  创新生态公益林管护机制改革的核心是落实主体,主体不落实就意味着权责不清、利益不明,就很难调动广大林农参与生态公益林保护与建设的积极性。生态公益林改革,关键是要进一步落实主体,建立责权利相统一的管护机制。

  1、依山林权属状况和保持林改政策的连续性和稳定性落实管护主体。一是依县政府颁发的新林权证或1982年林业“三定”林权证等权源依据,依法明确管护主体;二是对我县1982年林业“三定”林权证虽然确权到村、到组,但山林实际上已划分过到组、到户责任山的,此次改革要“保持商品林改革和生态林改革政策的一致性,如果商品林改革时,其他村民小组的商品林已按原责任山归组(归户)改革了,那么生态公益林改革时也应将管护主体和补偿基金落实到原责任山主(组或户)。进行分组(或分户)区划,按面积补偿到组到户;如果村小组(或户)的责任山被村里租赁或划拨给国有单位经营的,可以参照前款的做法,延续商品林改革的政策进行生态公益改革和补偿基金的分配”。并严格履行商品林改革落实经营主体的程序规定,依照《农村土地承包法》《村民委员会组织法》规范操作。

  2、依生态公益林面积细化管护主体。对村组面积过大(3000亩以上的)、人数过多的,要进一步优化细化管护地块。

  通过上述改革办法,将管护主体进一步落实到组、到联户、到个体承包者。由各管护主体通过与村委会签订《生态公益林承包管护合同》,明确管护主体地位。同时,通过落实主体,明确责权利,让广大村民主动参与管护工作,有效解决以往生态公益林管护难、管护不到位的问题,形成群护群治的态势。

  (二)因地制宜,选准管护模式、维护权益。

  在选择改革模时总体上要求因地制宜、分类施策,围绕改革的目的、要求、原则,选择或探索适应本地实际的管护模式。

  1、对林权属于个体所有(如自留山)的或界定前已由个人承包经营的生态公益林,以维护经营者权益为原则,由林权所有者个人承担管护责任,补偿性支出全部支付给个人。 

  实践中应针对生态公益林依靠单家独户在管护上确实有弱项,出了事没法解决的实际,引导委托管护。即经林权所有者同意,委托村委会聘请护林员统一管护,应将不低于50%的补偿性支出用于林权所有者补偿费,护林员直接管护费不高于35%,村级集体组织监管费不高于15%

  2、对林权属自然保护区、国有林场、林业采育场等国有单位的生态益林,保持现有管护模式不变,由国有单位聘请专职护林员管护。

  3、林权属集体所有的生态公益林的三种管护模式:

  1)落实到户,联户管护。林农对山林依赖性强,经济来源主要依靠林业收入的村,按照股份均山的办法,先均山、均权、均利到户,然后联户管护,林木所有权仍属集体所有,由联户落实管护责任,村委会与管护责任人签订管护合同。实行联户管护后,为强化生态公益林保护的监督管理,各种联合管护组织应推选生态公益林护林监管员进行巡山护林,护林监管员与村委会签订监管责任书。森林生态效益补偿费中联户管护费不少于50%(按管护面积落实到户),护林监管员管护费不高于35%,村级集体组织管护费不高于15%。具体按照林改程序,公平、公正落实权责利,将生态公益林的管护权、限制利用经营权(仅指林下非木质利用和林中空地、林缘种植等)和森林生态效益补偿金分配标准,经报批程序后,提交村民代表大会或村民会议通过,组织实施。

  2)责任承包,专业管护。林农对山林依赖性一般或者不强的地区,由村委会将承包面积和权利、责任、报酬等,张榜公布,公开竞聘护林员,护林员与村委员会签订管护合同,实行专业承包管护,并接受广大村民、村委会、林业站的监督。森林生态效益补偿金除了承包管护费用外,其余的按照“集体所有、成员共享”的原则,在明确责任义务的前提下均分到户。

  实践中,应从我县大部分村林农对山林依赖程度一般的实际出发,融合省提供的上述 “落实到户、联户管护”“责任承包、专业管护” 这两种主要管护模式的要点,引导实行“股份均山、专业管护”的管护模式,即将集体生态公益林管护的责权利落实到户(股份均山),其权益和“联”字以《生态公益林管护权益证书》来保证实现。同时,采取公推竞聘的方式,选聘专职护林员实施管护(专业管护)。

  3相对集中,委托管护。生态公益林面积较小、零散的、难于管护的,可采取村内优先方法,依法通过公开、规范的程序,委托给个人、企事业单位或社团组织管护。

  实践中,我们对国有单位(林业总公司)经营管理的生态公益林,针对点多面广(涉及4个乡镇7个村)、管护难的实际,采取委托管护的办法,即委托由所在地林业站选聘护林员和由所在地林业站、村委会协助监管的办法,管护监管费从补偿资金分配给国有单位(林业总公司)的管护经费中支出。该模式便于所在地村将集体与国有生态林面积捆绑,通过扩大护林员单位管护面积,从而提高管护工资水平,破解了目前护林员管护工资普遍偏低的难题,又发挥了当地林业站和村基层组织熟悉情况和的便于监管的优势,同时也缓解了国有林管护压力。对稔田镇黄罗村等棉花滩电站库区移民村经营管理的生态公益林,我们也针对其路程远、管护难度大的特点,采取委托由所在地林业站选聘护林员和由所在地林业站协助监管的办法,落实管护责任,实现“双赢”。

  凡是集体的,“均”字是所有模式的一个先决条件,要一手做“均”字,一手做“联”字,“均”与“联”必须同步。 “均”字通过股份均山、“联”字通过《生态公益林管护权益证书》来保证实现。

  (三)建立健全护林联防组织,形成网络化护林体系。

  通过吸纳辖区各村参与,建立健全乡镇一级护林联防协会。通过乡镇护林联防协会在特定季节(护林防火、病虫害防治、乱砍滥伐多发时段)统一调度各村生态公益林专职护林员进行交叉巡山,或组织开展特定区域、案件多发地段的集中整治活动,发挥整体优势,形成威慑力。通过组建乡、村、联户护林协会,形成网络化护林结构,强化护林效果。乡镇护林联防协会工作经费,可以采取政府扶持一点、村级监管费出一点、营林大户赞助一点的方式筹集解决。

  (四)建立健全护林监管责任体系,保障管护监管落到实处。

  一是建立行政责任体系。由乡(镇)政府与村委签订《生态公益林管护行政责任书》、县林业局与林业站签订《生态公益林管护监管责任书》;二是落实监管责任。村委、林业站分别与护林监管员签订《生态公益林护林监管责任书》;三是落实划片管理责任。将生态公益林划分责任区,落实林业站人员划片管理监管责任。通过将责任落实到具体责任部门、到具体责任人员,为强化生态公益林管护监管提供组织保障。

  (五)完善检查监督手段,提高护林监管效果。

  针对护林员实行村聘村用后乡镇政府和林业站对护林员监管约束力削弱、管理紧密度降低的情况,应通过采取完善检查监督方法与手段,来保障护林监管效果。一是对专业护林员和村级监管员实行巡山护林(监管)挂牌(标号)制。制作号牌由护林(监管)员在巡山路线挂置,便于实地核对检查;二是制作《护林(监管)员巡山日记》制。由护林(监管)员将巡山情况实时记录在册,及时掌握管护情况;三是实行巡山护林(监管)情况公示制。将护林(监管)员巡山情况每十天在村务公开栏进行公示,自觉接受村民和社会监督。将公示情况和提交《护林(监管)员巡山日记》作为工资发放和实绩考核依据。

  (六)加大宣传力度,提升保护意识。

  强化生态宣传教育。充分利用电视、广播、宣传标语、生态讲座、送戏下乡等渠道,多形式、多角度、深层次地宣传国家林业政策、生态环境保护政策及法律法规。通过宣传保护建设生态林业的重要意义和措施,特别是要加强中央《关于加快林业发展的决定》《关于全面推进集体林权制度改革的意见》、《森林法》及《森林实施条例》等林业政策、法律法规,全面提高全社会爱林护林、爱护保护环境的生态意识,特别是林农生态环境保护意识,为生态环境保护建设营造良好的人文社会环境。

  (七)让利于民,缓解村场矛盾。

  在《福建省森林生态效益补偿基金管理暂行办法》(闽财农【2007119号文)的原则框架下,考虑在国有生态公益林补偿基金分配上让利于民。从有利于生态公益林的保护管理、有利于林农权益的维护出发,对“山权属村集体、林权属国有单位,林木为天然”(大部分为计划经济时期,原木材采购站租赁承包山场)的这部分生态公益林补偿资金的分配,从按规定分配给国有单位管护经费这块中,再拿出部分返回给所在地村委会作为协管费,由村委会通过村民代表大会决定具体的分配方式。通过让利于民,既缓解了村场(国有林业经营单位)矛盾(即要求归还承包山场),又加强了生态公益林的保护。

  (八)引导开展科学利用,增强自我补偿能力。

  生态公益林管护机制的改革最重要的就是科学利用。生态公益林对林农来说,与商品林的主要区别就是不能通过砍伐直接获得收益,为了增强公益林的自我补偿能力,使管护者增收创收,拓宽农民就业渠道,缩小商品林与生态林的收益差距,以提高其管护的积极性,就必须合理开发和科学利用生态公益林资源。为此,应根据生态区位状况,实行生态公益林分类管理,积极开展限制性利用。除自然保护区核心区、缓冲区和生态脆弱区外,引导管护主体科学合理利用林地林木资源和景观资源。

  1、利用生态林现有食用菌资源或开发利用食用菌资源开展科学保护利用。如白砂岭背红菇基地;

  2、发展林下种、养殖业。如稔田镇不少村积极探索发展生态林林下种植业和养殖业,提高管护责任人自我补偿能力。该镇栗树村对本村生态林限制性利用权进行公开招标,在该村上渡坪套种橄榄树500多亩,将下渡坪200多亩生态林地承包租赁给本村村民养鸡、鸭等。

  3开展林木有限利用。如稔田镇梅镇、黄罗等村将生态林胸径20cm以上 、允许采脂的松木租赁承包给本村村民采脂,签订了采脂承包协议。

  4开发“森林人家”“农家乐”森林生态旅游。如步云乡马坊村依托国家森林公园开展“森林人家”森林生态旅游,发展了森林生态经济。

  生态公益林限制性利用,由经营者与管护主体签订合同,将利用收益的大头(70%以上)落实给承包经营者;管护主体将依合同获得收益的大头(70%以上)均分给管护主体内部成员。实现共同收益、共同提高。

  (九)开展套种补植,增加资源总量。

  在合理规划生态公益林的造林补植外,鼓励社会力量尤其是管护主体内部成员在非限制采伐区位的生态公益林中开展套种补植,进行林木权属的林权登记,并在政策允许下,审批采伐。

  (十)拓宽筹资渠道,提高补偿标准。

  要从根本上解决好生态公益林补偿资金不足与农民需要足额的生态公益林补偿金之间的矛盾,必须按照政府投入为主,受益者合理承担的原则,多渠道筹集森林生态效益补偿基金的要求,拓宽生态公益林补偿费的筹资渠道。可以通过下列途径建立多层次的生态补偿机制:一是加大财政投入。生态公益林的主导作用是其生态功能,受益的是全社会,而社会利益的代表是各级人民政府,理应由财政支付生态公益林的补偿费用。因此,财政投入应是森林生态效益补偿基金的主要资金来源。二征收生态补偿费。征收项目可包括:木材生产加工、林地征用占用,经营森林旅游,风景区的商业活动。可考虑从森林公园和风景名胜区门票收入中按照一定比例提取生态补偿费,从利用水资源发电企业收取的水资源费中安排一定比例用于生态公益林补偿。

  此外,还要积极配合相关部门开展深入查办能源资源和生态环境渎职犯罪专项工作行动,深入查办各类危害和破坏生态环境的犯罪案件,深化“三排查一促进”活动,为我县经济社会科学发展和生态文明建设提供良好的治安环境。

  四、完善生态公益林管护工作和相关法律法规规定的建议

  (一)成立县生态公益林管理站,强化保护管理。

  成立县生态公益林管理机构,履行宣传政策法规、建立健全管护制度、落实保护措施、查处违法行为、审核变更利用、开展保护检查、审核资金发放、监督资金使用等管理职责,切实加强我县生态公益林的管理,维护我县的生态安全,促进县域经济可持续发展。

  (二)加快国家《森林生态补偿法》、《福建省生态公益林条例》立法。

  1、将生态公益林的建设、管理和保护纳入各级人民政府任期目标责任制,强化行政责任,促进总量逐年递增、管理日臻完善。

  2、对重点生态公益林建设按国家重点工程建设一样进行推动。实施行政手段规划和依法实施补偿,解决区位特别重要,但无法通过所在地村村民代表大会表决通过界定的难题,强化生态建设建设保护。

  3建立森林生态效益补偿制度,解决目前生态公益林补偿资金偏低与生态公益林补偿费征收的法律程序问题。

  (三)对现有重点生态公益林重新调整布局。

  针对以往生态公益林区划界定没有充分考虑与城市总体规划以及与城市的地理地貌、土壤、水系、植被、气候以及社会发展情况相衔接、相协调的实际,建议对生态公益林重新进行编制,使之总量达标、布局合理,并充分发挥森林生态效益。 

  (四)建议对重点生态公益林实行分级管理、分级补偿、分级利用。

  提高限制采伐区位的生态公益林补偿标准,放宽一般保护区域生态公益林采伐限制,调动管护主体成员或社会力量在一般保护区域开展套种补植积极性,实现增量增收,提高自我补偿能力,充分发挥和平衡生态公益的林林地林木资源效益。

  (五)建议对《福建省森林生态效益补偿基金管理暂行办法》(闽财农[2007]119号文)进行部分修改。

  1将直接管护费的提高比例与今后增加的补偿资金相衔接,通过逐步提高护林监管员管护工资,使之与社会工资相平衡,提高护林监管员的工作积极性。

  2将生态公益林行政、监管责任的责任主体的权责利与补偿基金分配相挂钩,重点考虑乡镇一级政府在补偿基金分配中的分配渠道和比例,发挥乡镇政府在生态公益林建设保护的作用。

  (六)建议对《福建省林业厅关于进一步规范林权登记发证工作若干问题的通知》(闽林[2007]2号文)第四条“关于生态公益林的林权登记发证”规定进行部分修改。

  建议取消有关对个人以及各种联合体承包、受让的生态公益林暂缓登记发证的限制性规定,对生态公益林管护主体和对实施非限制采伐区套种补植林木进行确权发证。以保持生态公益林管护机制改革与商品林改革政策的一致性,以定民心促保护、促发展。    上杭县林业局局长  吴绍安

  
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